監(jiān)理公司到底是不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位?
?監(jiān)理公司到底是不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位?這個(gè)話題已經(jīng)困擾了監(jiān)理人很久了。
實(shí)踐中，有的主管部門和法院認(rèn)為監(jiān)理公司是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，有的認(rèn)為不是。一起看看下面的案例↓↓↓
事件案例一
某工程建設(shè)監(jiān)理有限公司負(fù)責(zé)對(duì)璧山一工程的監(jiān)理工作，主要任務(wù)為質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、成本控制、安全文明施工管理及合同管理等。2014年初，監(jiān)理公司向施工單位發(fā)出了編號(hào)工程暫停令，載明：由于G1號(hào)樓、G14號(hào)樓旁18米道路施工，造成材料無(wú)法進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，無(wú)法施工，現(xiàn)通知你方于2014年1月7日00:00時(shí)起，對(duì)本工程的G1號(hào)樓、14號(hào)樓部位（工序）實(shí)施暫停施工，并按下述要求做好各項(xiàng)工作：1、加強(qiáng)G1號(hào)樓、G14號(hào)樓現(xiàn)場(chǎng)安全的維護(hù)管理。2、工期及費(fèi)用請(qǐng)與建設(shè)單位協(xié)調(diào)。2014年1月11日，2名工作人員在該工程的G1號(hào)樓第8層采光井處裝飾采光線的壓頂混凝土作業(yè)時(shí)，從采光井搭設(shè)的架子上墜落至第二層地面經(jīng)搶救無(wú)效死亡。
璧山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局牽頭成立了事故調(diào)查組，并于2014年1月12日進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘驗(yàn)，對(duì)該事故進(jìn)行調(diào)查取證。在經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序后，2014年6月9日，璧山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局向監(jiān)理公司作出行政處罰，主要內(nèi)容如下：作為璧山某項(xiàng)目部監(jiān)理單位未履行監(jiān)理職責(zé)，未能對(duì)工程全程監(jiān)控，高層01﹟樓監(jiān)理缺位，施工作業(yè)平臺(tái)存在重大安全隱患，工人違章作業(yè)未及時(shí)制止而釀成嚴(yán)重事故，對(duì)“1.11”高處墜落事故負(fù)有責(zé)任。以上行為違反了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第三章第十四條第二項(xiàng)和第三項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十七條第一款的規(guī)定，決定給予罰款人民幣壹拾伍萬(wàn)元整的行政處罰。
原告監(jiān)理公司不服，向沙坪壩法院提起行政訴訟，要求撤銷該項(xiàng)行政處罰決定。原告認(rèn)為其向施工單位發(fā)出了停工令，履行了監(jiān)理職責(zé)，事故是施工單位擅自施工造成，與原告無(wú)關(guān)；原告從事監(jiān)理咨詢服務(wù)，不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，故不是事故發(fā)生單位，不適用《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十七條第一款，應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十七條。
【裁判】 沙坪壩法院經(jīng)審理認(rèn)為：首先，關(guān)于被告對(duì)原告是否具有行政處罰權(quán)的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，被告有權(quán)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)建設(shè)工程領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行綜合監(jiān)督管理。而根據(jù)《<生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例>罰款處罰暫行規(guī)定》第三條的規(guī)定，事故發(fā)生單位是指對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，其不僅是指施工單位、建設(shè)單位，還包括其他與事故發(fā)生有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。本案原告是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合法監(jiān)理單位，其通過(guò)向客戶提供監(jiān)理服務(wù)收取報(bào)酬的行為系從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，即屬于《事故處理?xiàng)l例》中的事故發(fā)生單位范圍。因此，被告對(duì)工程施工過(guò)程中的生產(chǎn)安全事故適用《事故處理?xiàng)l例》第三十七條給予原告處罰，是依法履行法定職責(zé)的具體體現(xiàn)。
第二，原告認(rèn)為本案所涉事項(xiàng)的處罰應(yīng)當(dāng)適用《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，由建設(shè)行政主管部門行使處罰權(quán)的觀點(diǎn)是對(duì)《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《事故處理?xiàng)l例》的立法目的和兩者關(guān)系的誤解?！督ㄖこ贪踩a(chǎn)管理?xiàng)l例》和《事故處理?xiàng)l例》均是加強(qiáng)安全生產(chǎn)的行政法規(guī)，但兩者的立法目的和適用情形是不同的。《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》主要是為了加強(qiáng)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的日常監(jiān)督管理，而《事故處理?xiàng)l例》是為規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，因此在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中包括建設(shè)工程領(lǐng)域中發(fā)生了造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的生產(chǎn)安全事故時(shí)，其報(bào)告和調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)適用《事故處理?xiàng)l例》。但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域的事故進(jìn)行調(diào)查處理時(shí)，對(duì)事故單位是否存在違反安全生產(chǎn)日常監(jiān)督管理的違法行為的認(rèn)定可以以《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》為依據(jù)。
第三，關(guān)于原告是否履行了監(jiān)理職責(zé)的問(wèn)題。本案中，原告雖對(duì)施工單位發(fā)出了工程暫停令，事故亦發(fā)生在工程暫停令規(guī)定的停工期間，但施工方在停工期間擅自施工而原告并未發(fā)現(xiàn)或未向有關(guān)主管部門報(bào)告，且引發(fā)事故的安全隱患并非原告發(fā)現(xiàn)并通知施工單位停工的安全隱患，故原告存在監(jiān)督檢查不到位，未能盡到監(jiān)理職責(zé)。
綜上，沙坪壩法院依法判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。原告提起上訴，二審判決駁回上訴，維持原判。
事件案例二
劉某作為廣州某某監(jiān)理公司的法定代表人，與甲公司簽訂《監(jiān)理合同》，約定該監(jiān)理公司對(duì)廠房、鍋爐房工程進(jìn)行監(jiān)理。后廠房工地的圍護(hù)墻倒塌，發(fā)生重大安全事故。事故發(fā)生后，該區(qū)建設(shè)局向劉某作出《行政處罰權(quán)利告知》，告知?jiǎng)⒛硵M對(duì)其處以100000元罰款。劉某不服，向該區(qū)建設(shè)局提交了《申辯書(shū)》，認(rèn)為其作出處罰適用的依據(jù)錯(cuò)誤，劉某所在的單位廣州某某監(jiān)理有限公司在建設(shè)“甲公司3號(hào)廠房、鍋爐房”工程中是作為施工監(jiān)理方，不是《安全生產(chǎn)法》第八十一條所稱的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”，故劉某作為監(jiān)理方的法定代表人，不應(yīng)當(dāng)適用該法條。于是，訴至法院。該案經(jīng)歷了一審、二審，一審撤銷了行政處罰決定，二審維持一審判決。
法院認(rèn)為，《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。”《安全生產(chǎn)法》第八十一條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人有前款違法行為，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，給予撤職處分或者處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。”由此處罰主體主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未履行該法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的主要負(fù)責(zé)人，該法并沒(méi)有對(duì)監(jiān)理公司及其工作人員在發(fā)生安全事故時(shí)應(yīng)如何處罰作出規(guī)定，劉某適用前述法律對(duì)區(qū)建設(shè)局作出處罰，屬于適用法律錯(cuò)誤。
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